Владимир Путин 15 января официально начал процедуру транзита власти в России – в ходе послания Федеральному Собранию он предложил несколько поправок в Конституцию страны, которые могут значительно изменить структуру управления государством. В послании Путин говорил о необходимости передать часть полномочий президента другим органам – в том числе Госдуме и Государственному совету. Однако проект поправок, который был внесен в нижнюю палату парламента спустя пять дней, указывает скорее на дальнейшее усиление президентской власти. При этом, какое место в новой системе отведено самому Владимиру Путину, по-прежнему непонятно.
В России началась большая конституционная реформа. Ее законность вызывает вопросы
Согласно основному закону РФ, пересмотр Конституции невозможен без специальных процедур – в том числе созыва Конституционного собрания. При этом в Конституции оговорено, что некоторые поправки в текст может принимать парламент. Эти поправки не должны касаться глав 1, 2 и 9 основного закона ("Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", и "Конституционные поправки и пересмотр Конституции").
Владимир Путин уверяет, что все предложенные им поправки не отменяют действующей Конституции – в послании он отдельно остановился на том, что действующие основы конституционного строя и гарантии прав и свобод граждан не требуют изменений. Поэтому, считает президент, принятие поправок не потребует специальных процедур.
Некоторые эксперты соглашаются с тем, что предложенные Путиным поправки – не радикальные. "Те конституционные изменения, которые предложены, не меняют нашу конституционную рамку, они не являются радикальными, они не меняют композицию нашей политической системы, – объясняла в эфире "Настоящего Времени" политолог Екатерина Шульман. – Но говоря это, мы должны помнить, что то, что было заявлено в послании, было заявлено в довольно неопределенных терминах. Каждое из этих положений можно интерпретировать по-разному, с разной степенью, скажем так, радикализма".
Однако даже если специальных процедур для принятия поправок не нужно, внесенный в парламент законопроект противоречит некоторым законам РФ. Так, порядок внесения изменений в Конституцию регулирует принятый в 1998 году Федеральный закон №33. В нем, в частности, говорится, что один законопроект о поправках не может содержать изменения в несвязанные статьи Конституции. Законопроект о поправках, внесенный Путиным, предлагает поменять или дополнить 14 статей Конституции – в одних говорится о создании новых органов власти, в других – о привязке МРОТ к прожиточному минимуму.
"Такие вещи вообще в конституциях не пишут, – отмечает в интервью НВ ученый, специалист по конституционному праву Игорь Шаблинский. – Это, если хотите, политический жест, заигрывание с какими-то группами населения, которые можно на это купить, обмануть. Если хочется повысить минимальную оплату труда – ну так повышайте, о чем речь. Для этого не нужно менять Конституцию".
Поправки принимаются в спешке. Почему это делается, неясно
Специальная рабочая группа для разработки поправок к Конституции на основе предложений президента, была создана сразу после его обращения – вечером 15 января. Через два дня она собралась на первое заседание, а уже через день объявила, что текст поправок полностью готов. Фактически текст изменений в 14 статей Конституции РФ разработали и утвердили за один рабочий день. 20 января Владимир Путин внес законопроект о поправках в Думу, и уже 23-го числа он был одобрен в первом чтении. Второе чтение запланировано на февраль. Пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков заявил, что «четких дат в Кремле пока не ставят, но и в долгий ящик ничего откладывать не будут».
Для чего Кремлю такая спешка, неясно. Некоторые эксперты предполагают, что Владимир Путин надеется завершить реформу в год, когда в России не планируется больших избирательных кампаний (ближайшие выборы в Думу должны пройти в 2021 году, выборы президента – в 2024-м). С другой стороны, существует и противоположная точка зрения: форсируя конституционную реформу, Путин готовит Россию к досрочным выборам.
Путин пытается легитимизировать реформу. В том числе с помощью неконституционных процедур
В рабочую группу, созданную для разработки поправок к Конституции, вошли 75 человек – не только сенаторы и политики, но и представители общественности. В том числе – спортсменка Елена Исинбаева, художественный руководитель театра "Et Cetera" Александр Калягин, предприниматель Наталья Касперская, пианист Денис Мацуев, атаман Всероссийского казачьего общества Николай Долуда, директор Эрмитажа Михаил Пиотровский, режиссер Карен Шахназаров. Очевидно, это нужно для того, чтобы придать поправкам легитимность – показать, что они если не исходят от самих россиян, то как минимум принимаются с их согласия и одобрения видных членов общества.
Второй инструмент легитимации изменений Конституции – вынесение законопроекта о поправках на "всеобщее голосование". О необходимости голосования 15 января говорил Владимир Путин, этот пункт содержится и в законопроекте, который поступил в Думу. При этом в Федеральном законе о порядке принятия поправок к Конституции процедура голосования не предусмотрена в принципе. О том, что у предложенного голосования не будет юридической силы, говорила и глава ЦИК Элла Памфилова. Кем, как и когда будет организовано голосование – по-прежнему неизвестно.
"Поймите, это не конституционная процедура, – объяснял в эфире НВ социолог Константин Гаазе. – Слово "голосование" сразу выводит все происходящее за пределы Конституции. Есть голосование за органы власти, выборы так называемые, а есть референдум. Все остальное к Конституции не имеет никакого отношения".
Поправки расширяют полномочия президента, а не ограничивают их
После послания президента выдвигались предположения, что предложенные им поправки – шаг в сторону ослабления фигуры президента и расширения полномочий парламента. Однако внесенный в Госдуму законопроект свидетельствует скорее об обратном: президент не только сохранит текущие полномочия, но и получит новые. В том числе усилится зависимость от президента судебной власти.
Вот основные изменения, которые затронут государственное устройство России:
1. Конституция позволит не исполнять международные нормы
Статью 15 Конституции РФ, которая гарантирует приоритет международных договоров над российскими законами, нельзя менять с помощью поправок – только приняв новую Конституцию целиком. Поэтому в новом законопроекте эта статья оставлена без изменений – но российские власти получат возможность просто не исполнять отдельные решения межгосударственных органов. Сейчас нечто похожее происходит с решениями ЕСПЧ.
2. Изменятся полномочия президента и парламента
Госдума получит право утверждать не только премьера, но и вице-премьеров и министров. Совет Федерации сможет влиять на назначения в силовом блоке – назначать глав силовых ведомств будет президент, но после "консультаций" с сенаторами (членов Совета Федерации теперь будут именовать так официально).
Вопреки опасениям экспертов, в законопроекте говорится, что один и тот же человек не сможет быть президентом более двух раз – из Конституции уберут слово "подряд", которое позволило Владимиру Путину избираться на третий и четвертый срок. Ни о каких других ограничениях полномочий президента в законопроекте не говорится. По новой Конституции, президент сможет:
- Распускать парламент, если депутаты трижды не смогут утвердить премьер-министра
- Блокировать законопроекты и направлять их в Конституционный суд
- Увольнять судей Конституционного суда (число судей при этом сократится)
- Формировать Госсовет
3. Появится Госсовет
Государственный совет – новый орган власти, который появится в Конституции впервые. Госсовет будет заниматься "обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства" — то есть фактически возьмет на себя часть президентских функций. Как именно все это будет происходить – непонятно: федеральный закон о Государственном совете еще только предстоит принять.
Как минимум часть из этих изменений некоторые эксперты оценивают позитивно. Так, Илья Шаблинский усматривает позитивное изменение в праве Госдумы назначать правительство, а также в праве Конституционного суда оценивать соответствие новых законов Конституции РФ до их вступления в силу. При этом Шаблинский называет "абсолютно ненормальной" ситуацию, при которой президент может отправлять в отставку судей.
Об усилении зависимости судебной власти от президента говорит и политолог Александр Кынев. "Прямая зависимость судей и суда от президента увеличивается, и за счет механизма обращения в этот самый суд увеличивается возможность президента отклонять законы, которые принимает парламент, – рассуждает эксперт. – При таком сценарии сложно представить, что закон, который президенту не нравится, станет законом. То есть по сути дела он получает право абсолютного вето фактически по этому закону".
Что означают эти изменения для России?
Определенного ответа на вопрос о том, как может выглядеть новая конфигурация власти в России, до сих пор нет. Очевидно, что ни перехода к полноценной парламентской республике, ни вообще какого-либо ослабления фигуры президента, поправки к Конституции не предусматривают.
"Насколько я понимаю, стоит задача сохранить нынешнюю конфигурацию или конструкцию власти, – заявил НВ профессор конституционного права Илья Шаблинский. – Реальность власти, в которой главное слово всегда принадлежит президенту, где он играет роль ведущей политической силы, а все остальные – так, сослагательные элементы. Но при этом изменить некие декоративные элементы".
Другие эксперты опасаются, что изменения будут не просто декоративными – а фактически приведут к реализации в России казахстанского сценария транзита власти. С таким определением согласна Екатерина Шульман: "В целом это то, что называется у политологов "казахстанский сценарий транзита" – некоторое распределение президентских полномочий между коллективными органами и возможность для предыдущего президента сохранять некий почетный титул, при этом связанный опосредованно и с кадровыми полномочиями. В нашем случае, видимо, это председатель Госсовета, то есть это похоже в достаточной степени на ту схему, которая вроде бы пока неплохо показывает себя в Казахстане".
При этом в рамках "казахстанского сценария" Нурсултан Назарбаев, сложив с себя полномочия президента, сохранил пост главы Совета безопасности республики. В проекте поправок к Конституции России Совет безопасности РФ не фигурирует – следовательно, главой этой структуры по-прежнему будет президент.
"Вопросов-то намного больше чем ответов, – отмечает социолог Константин Гаазе. – Никакой дорожной карты нам сегодня не показали. Нам сказали, что президент Путин хочет на пенсию на пост председателя Государственного Совета. Ну слава богу, мы теперь знаем ответ на вопрос, собирается ли он уходить: кажется, собирается".
