Законы для людей. Какие проекты годами лежат в Госдуме без движения – и почему новым депутатам нужно заняться ими в первую очередь

Госдума шестого и седьмого созыва получила прозвище "бешеный принтер" – за рекордное количество принятых законов, а также репрессивный характер многих из них: "закон Димы Яковлева", запрещающий иностранные усыновления; пакет Яровой, приравнивающий к терроризму его "оправдание"; закон о "пропаганде гомосексуализма несовершеннолетним". Позже – законы об "иноагентах", закон, регулирующий просвещение, закон о "суверенном интернете". Однако все эти годы в Госдуме без движения лежат законопроекты, которые, по мнению правозащитников, могут действительно улучшить жизнь россиян.

Настоящее Время с помощью Московской Хельсинкской группы (МХГ), которая подготовила перечень таких проектов и законодательных предложений, рассказывает, чем свежеизбранным депутатам следует заняться в первую очередь.

Борьба с семейным насилием

Законопроект о "профилактике семейно-бытового насилия" в 2019 году был опубликован на сайте Совета Федерации для общественного обсуждения, и с тех пор никаких изменений с ним не происходило.

Правозащитники объясняют, что сейчас в России нет правовых механизмов, позволяющих женщинам, столкнувшимся с домашним насилием, обезопасить себя. 40% россиян утверждают, что случаи домашнего насилия случались в знакомых им семьях. Согласно исследованию "Медиазоны" и "Новой газеты", большинство женщин, осужденных за убийство, защищались от агрессии со стороны своих родных или партнеров. Во время пандемии проблемы, связанные с домашним насилием, только усугубились.

Несмотря на усилия и просветительскую деятельность активистов и различных НКО, в стране не только не принят закон о профилактике домашнего и гендерного насилия, но в 2017 году Госдума декриминализовала побои в отношении членов семьи. По данным исследования СПбГУ для Госдумы, около 75% пострадавших от насилия в семье – женщины. Согласно данным центра "Анна", каждое третье убийство в России происходит в сфере семейно-бытовых отношений, около 70% пострадавших не обращаются за помощью в правоохранительные органы, а если и обращаются, то лишь в 3% случаев эти дела доходят до суда.

Одним из самых громких дел, связанных с домашним насилием, стало дело Маргариты Грачевой. 15 ноября 2018 года суд подмосковного Серпухова приговорил к 14 годам колонии строгого режима Дмитрия Грачева, который отрубил кисти рук своей бывшей жене Маргарите. Пострадавшая, пока шло следствие и судебные слушания, три раза пыталась лишить бывшего мужа родительских прав на их общих детей, но Грачев каждый раз оспаривал это решение: наличие детей суды рассматривают как смягчающее обстоятельство.

Первоначальную версию законопроекта против домашнего насилия разработали адвокаты Мари Давтян, Алексей Паршин, активистка Алена Попова и депутат Оксана Пушкина. В ней говорилось обо всех видах насилия, в том числе сексуальном и экономическом. В финальной версии закона, которую опубликовал Совет Федерации, к домашнему насилию относится только физическое, психологическое насилие и насилие, которое причиняет имущественный вред. Он также вводит понятие "защитного предписания" и механизм введения такого запрета без возбуждения уголовного дела полицейскими (на короткий срок) или судом (на длительный). Адвокат Анастасия Тюняева рассказывала Настоящему Времени, что защитное предписание имеет общие черты с "охранным ордером", который есть в американском штате Калифорния.

"Одна из особенностей охранного ордера заключается в том, что суд имеет право выселить нарушителя из квартиры, где он проживал с потерпевшим, даже если нарушитель является собственником. Такое право было предусмотрено в первоначальной версии закона о домашнем насилии в России. Однако в итоговой версии [на сайте Совета Федерации] суд может обязать нарушителя покинуть место совместного проживания только в случаях, если у него есть где жить", – объясняла Тюняева.

Несмотря на критику законопроекта, правозащитники МХГ отмечают его положительные стороны, например, он обязывает региональные власти создать систему убежищ для пострадавших.

Жилье для сирот, пока они ждут квартиру

"Сейчас закончила работу Госдума. Они там тысячи законов приняли. Если разложим эту тысячу, то большинство из них внесено правительством, не законодательным органом. Мы выбираем людей, которые должны формировать законодательную базу, чтобы она помогала жить людям комфортно и удобно. Мы рассчитываем, что они избираются в наших интересах. Потом выясняется, что инициатором законодательных проектов является правительство, а законодатели только их одобряют или нет. Уже в привычку вошло это. Момент законодательной инициативы, человекоориентированной, постепенно выхолащивается с каждым созывом", – делится своими мыслями исполнительный директор МХГ Светлана Астраханцева, которая разрабатывала вместе с коллегами подборку "человекоориентированных" законопроектов.

Один из них, отложенный депутатами на неизвестный срок в феврале 2021 года, предлагает предоставить детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, либо "временные жилые помещения", либо "компенсацию расходов по аренде жилых помещений (с момента выпуска из интернатов и до момента обеспечения их постоянным жильем)". Сейчас сироты выходят из интернатов и ждут собственных квартир, которые им положены по закону, годами.

"По данным на 1 января 2020 года, общая численность детей-сирот, включенных в список на получение жилых помещений, составляет 277 445 человек. Эта очередь растет ежегодно. Предпринимаемые государством меры не влияют на ситуацию
и не решают проблему накопившейся задолженности", – пишут правозащитники о проблеме обеспечения детей-сирот жильем.

Закон о распределенной опеке: помощь узникам психоневрологических интернатов

Правозащитники предлагают депутатам вспомнить о законопроекте о распределенной опеке, который Госдума приняла в первом чтении в 2016 году. До второго он так и не дошел. Суть закона в том, чтобы ввести возможность быть опекунами для недееспособного или частично недееспособного человека одновременно для нескольких физических и юридических лиц (в том числе и НКО). Сейчас, если человека лишают дееспособности и он попадает в ПНИ – психоневрологический интернат, его единственным опекуном становится директор этого интерната. "Что приводит к монополизации власти в очень закрытом от внешних глаз заведении", – отмечает МХГ. Глава фонда "Вера" Нюта Федермессер назвала эти интернаты "современным ГУЛАГом для престарелых и инвалидов".

Настоящее Время рассказывало историю Оксаны Ищенко и ее 22-летнего недееспособного сына Марка. Женщина воспользовалась местной программой от управления социальной защиты "Передышка", которая предполагала, что ее сын будет проходить программу реабилитации в местном ПНИ. В реальности Ищенко столкнулась с тем, что с Марком практически не занимались, были проблемы с обеспечением его водой и необходимыми лекарствами, также у него появилась чесотка за время пребывания в учреждении. Когда Оксана решила забрать Марка, выяснилось, что органы опеки сняли с нее опекунские обязанности и теперь они принадлежат Борисовскому ПНИ. Когда о ситуации с Оксаной и ее сыном рассказала благотворительная организация "Каждый особенный", интернат подал на нее в суд за распространение "заведомо ложных сведений" – и выиграл.

Распределенная опека позволит принимать решения о жизни и здоровье людей не единолично, а коллегиально – и контролировать эти решения. А значит, и качество жизни людей в интернатах, и их состояние, объясняют правозащитники: "Они перестают находиться во власти единственного лица и могут рассчитывать на большую защищенность своих прав. Демонополизирующая функция закона о распределенной опеке позволит разрушить закрытость, безответственность и неподотчетность в системе ПНИ, которые являются пространством для всевозможных злоупотреблений".

Кстати, без движения лежит еще один законопроект – о создании службы защиты прав пациентов ПНИ. Его рассмотрел профильный совет при вице-премьере правительства РФ, но так и не был внесен в Госдуму. Сейчас, отмечает МХГ, пациент может пожаловаться на условия в интернате только его директору. В законе "О психиатрической помощи" еще в 1992 году прописали, что нужна независимая служба защиты прав пациентов в психиатрических стационарах – но почти за тридцать лет закон о такой службе так и не приняли.

Жилье для детей ГУЛАГа

В 2019 году Конституционный суд (КС) принял решение по заявлению трех немолодых женщин, чьи родители были репрессированы в 30-40-е годы XX века. Суд указал на то, что родственники репрессированных долгие годы не могут получить жилье в том городе, откуда их семья была выслана, и вынуждены стоять в многолетних общих очередях. Это происходит потому, что распределение квартир подчинено региональным законам и условиям, в которых "дети ГУЛАГа" не выделяются в отдельную категорию. Поэтому в Москве родственники репрессированных вовсе лишаются права на компенсацию жилья, если не живут в столице. КС потребовал решить проблему и обеспечить пострадавших бесплатным жильем.

Летом 2020 года правительство РФ одобрило законопроект Минстроя, в котором полномочия распределять жилье оставили регионам. Юрист Григорий Вайпан, который представлял интерес троих заявительниц в КС, указывал, что законопроект не изменит ситуацию и не выполнит решение КС: в нем нет механизма финансирования, он предлагает детям репрессированных ждать улучшения жилищных условий в общей очереди. В ноябре 2020 года Госдума приняла законопроект Минстроя в первом чтении.

Депутат от "Справедливой России" Галина Хованская разработала поправки к статье 13 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" – они предлагают механизм, который позволит родственникам репрессированных компенсацию из федерального бюджета на покупку жилья так, чтобы уже в течение года после подачи документов у них это жилье появилось. Поправки к существующему закону внесены в Государственную Думу, но до сих пор не рассмотрены во втором чтении.

"Полторы тысячи "детей ГУЛАГа" продолжают жить в ссылке, затянувшейся с советских времен", – описывают ситуацию правозащитники. Если будет принят закон в том виде, в каком он предложен Минстроем, решение Конституционного суда "полностью обесценивается", говорят в МХГ: "Пожилые жертвы репрессий попадут в общую очередь на жилье и не доживут до возвращения из ссылки".

Кстати, Галина Хованская снова попала в Госдуму и имеет шанс продолжить борьбу за принятие поправок.

Отмена "дадинской" статьи и пересмотр антиэкстремистского законодательства

Законопроект об отмене так называемой дадинской статьи внесли в Госдуму в июле 2020 года, но он не прошел и первое чтение. Эта статья – под номером 212.1 в Уголовном кодексе – предусматривает уголовное наказание за неоднократные нарушения проведения митингов, демонстраций, шествий или пикетирования. Ее приняли в новой редакции в 2014 году, а широкую известность статья получила в январе 2015 года, когда по ней приговорили к трем годам колонии общего режима активиста Ильдара Дадина (максимальное наказание по статье – до пяти лет тюрьмы). Дадина отправили в колонию в Сегеже, откуда через несколько месяцев он сообщил о пытках. В конце февраля 2017 года Дадин вышел на свободу, а позже Верховный суд отменил его приговор, сочтя, что решение о реальном сроке в колонии было принято с нарушениями. Однако Верховный суд признал при этом законной саму статью 212.1 УК.

Правозащитники настаивают, что эта статья прямо нарушает Конституцию: позволяет судить дважды – сначала по административной, а потом по уголовной статье – за одно и то же действие. МХГ пишет, что в 2021 году по "дадинской статье" было возбуждено не менее восьми дел, в том числе против активистов, протестовавших в регионах зимой и весной 2021 года против ареста и заключения в колонию Алексея Навального.

Как и "дадинскую статью", против активистов часто используют антиэкстремистское законодательство. Один из последних примеров – запрет Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) и штабов Навального. Правозащитники предлагают депутатам обратить внимание на законопроекты, реформирующее антиэкстремистские законы. В частности, отказаться от терминов "социальная группа" и "унижение достоинства", так как они слишком размытые – и это создает "опасность чрезмерно широкой трактовки закона".

В России за последние полтора года количество "экстремистов" выросло на четверть, если судить по перечню Росфинмониторинга. Если в феврале 2020-го на минимуме значений в списке значилось 1205 "экстремистов", то за последующие полтора года он увеличился на 23% – до 1570 (сейчас в списке уже 1581 человек), это самый значительный рост за все время наблюдений.

Глава правозащитной организации "Агора" Павел Чиков подчеркивал, что в перечень "экстремистов и террористов" Росфинмониторинг включают подозреваемых, обвиняемых и осужденных по террористическим и экстремистским статьям Уголовного кодекса. То есть попасть туда можно и до приговора, будучи даже формально юридически невиновным. В нем свыше 11,3 тысячи россиян и свыше 400 иностранцев.

Защита от произвола силовиков

Помимо уже перечисленных законопроектов и инициатив, правозащитники предлагают новой Госдуме вплотную заняться проблемой злоупотреблений со стороны полиции, следствия и судов, от которых в России страдают не только политические активисты. Одна из самых проблемных сфер – уголовное правосудие, "которое зачастую воспринимается как избирательное, политически мотивированное, чрезмерно суровое, носящее обвинительный уклон", подчеркивают в МХГ.

Вот лишь некоторые из их предложений коротко:

полный запрет на помещение подозреваемых, обвиняемых или подсудимых в клетки и "аквариумы" в залах судов, а также запрет на использование иных конструкций, препятствующих общению с адвокатом или защитником;
внесение в УПК изменений, которые позволят рассматривать во время судебного процесса все собранные защитой доказательства, а не только те, которые согласилось рассмотреть следствие: "Фактически адвокатам подсудимых позволяется только принимать участие в исследовании доказательств, представленных другими участниками разбирательства", – оценивают правозащитники нынешнее положение вещей;
изменения в Гражданский кодекс, которые установят процедуру и размер возмещение вреда для пострадавших от силовиков. Согласно статистике "Комитета против пыток", пострадавшие от пыток в среднем сталкиваются с шестью постановлениями об отказе в возбуждения уголовного дела. Также согласно докладу организации, в 77% случаев Следственный комитет отказывает в возбуждении дела после первичной проверки по жалобе пострадавшего, в 51% случаев дело так никогда и не возбуждается;
МХГ предлагает обратить внимание депутатов на законопроект, который закрепит в УПК право на адвоката во время обыска. Сейчас размытые формулировки позволяют начинать следственные действия, не дожидаясь защитника, часто адвоката не пускают в квартиру, где проходит обыск;
ужесточить наказание для полицейских и следователей за фальсификацию доказательств. После громкого дела Ивана Голунова и сам журналист "Медузы", и другие его коллеги много писали о фальсификациях, в частности, дел о наркотиках – вот, например, подробный путеводитель "Медиазоны" на эту тему. Фальсифицируя дела, полицейские улучшают статистику либо вымогают деньги, чтобы их закрыть;
обязать не только полицейских, но и росгвардейцев носить на форме "хорошо различимый идентификационный номер". Поправки в законы "О полиции" и Росгвардии предусматривают, что без такого номера (либо если он частично или полностью скрыт) силовики не смогут "нести службу" в общественных местах;
реализовать инициативу Верховного суда, который еще в 2019 году предложил передать дела о преступлениях особой тяжести и дела, связанные с предпринимательством, в суды присяжных. Инициатива поступила после поручения Путина провести судебную реформу, но соответствующий проект закона о расширении полномочий суда присяжных так и не был внесен. В феврале 2020 года стало известно, что присяжные в районных судах Москвы в 2019 году оправдали 62% обвиняемых, участвуя в 36 уголовных делах. Всего за 2019 год в московских районных судах осудили 18109 человек, оправдали – 57;
обязать судей мотивировать отказы на жалобы. Сейчас судьи никак не обосновывают свои отказы. "Например, ходатайствует мать двоих детей-аутистов о том, чтобы ее выпустили из СИЗО под домашний арест, а судья встает на сторону следствия и просто отклоняет. Где мотив? Мы настаиваем на том, что любое решение, которое ухудшает положение гражданина, должно быть мотивированным", – объясняет исполнительный директор МХГ Светлана Астраханцева.

***

"Мы не питали иллюзий о том, что эта повестка исправит все недостатки. Мы не замахивались на глобальную отмену целого ряда несправедливых и неправовых законодательных актов. Мы ориентировались на позитивную повестку, что реально в сложившихся условиях. Понятно, что Госдума не изменит кардинально свой состав в результате этих выборов. Но с учетом того, что эти законопроекты получали поддержку внутри системы, при наличии политической воли даже со стороны одного депутата реально их продвинуть", – говорит член совета МХГ Дмитрий Макаров.

Светлана Астраханцева отмечает, что, как только начнет работать Госдума нового созыва, правозащитники отправят все перечисленные ими законопроекты поименно каждому депутату и будут просить инициировать их рассмотрение.

"Мы подчеркиваем, что это не исчерпывающий список. Гражданское общество в целом, не только правозащитники, но и другие представители гражданских инициатив могут добавлять важные для них запросы. При условии, что по ним есть разработанные проекты, – говорит Дмитрий Макаров. – Мы рассматриваем это как шаг к консолидации разных неполитических гражданских объединений. Нам в этом смысле все равно, какая партия или депутат возьмет на вооружение что-то из предложенного. Нам важно, чтобы такая возможность была".